中国的农村低保制度，本质上具有的兜底功能，使其在巩固脱贫成果方面，发挥着重要的作用。

(资料图片仅供参考)

但低保所带来的收入自身可持续性不强，虽然贫困是在选取某一时间点上进行衡量，但是消除贫困是持续性的工作，是一个动态过程。

目前农村低保与其他社会救助制度存在重合，在救助对象识别中，可能出现部分低保家庭享受多项救助的情况。

本文笔者就谈谈当下农村低保存在的问题，及改进建议。

农村低保存在的主要问题及成因分析

（一）低保标准偏低，保障力度不足

低保标准决定着当地贫困居民的生活水平底线，只有划定了低保标准，才能进行下一步认定低保对象、计算低保补助金，最低生活保障制度的开展才能顺利进行。

为保证各地区在制定低保标准时的公平性，民政部在2012年发布了基本生活费用支出法和消费支出比例法，用于科学制定和调整低保标准，给各地区低保标准测算提供可行性依据。

旨在给予当地政府划定低保标准时，拥有一定的自由裁定空间和灵活性，地方政府可根据当地经济发展水平进行选取，因此在全国范围内并未形成统一的低保标准测量方法。

根据农村低保标准，在农村居民家庭人均可支配收入的占比，可以反映出农村低保保障低保家庭生存需求的能力，及其享受我国经济社会发展成果的程度。

2007年-2020年我国农村低保标准，占农村居民人均可支配收入的替代率，呈稳定上升趋势。

替代率从2007年的19.41%上升至2020年34.80%。

国际贫困标准将贫困线划定，在某一地区在某一特定时期的社会平均收入的50%-60%，应用在中国国情就是低保平均标准，在农村居民人均可支配收入中的替代率应在50%-60%之间，但是我国替代率还不到40%，远低于国际标准。

（二）兜底对象瞄准有偏差

脱贫攻坚，重在“精准”，确定农村低保的救助对象也需要做到“精准”，准确认定救助对象是开展农村低保救助工作的基础。

各级民政部门高度重视困难群体的救助工作，为精准核实受助对象信息，成立了居民家庭经济状况核对中心，打造多部门信息共享平台，加强信息互通，尽可能准确认定受助对象，减小瞄准偏误。

但是由于诸多不可预测因素，农村低保的保障对象还是存在“错保”、“漏保”、“人情保”问题。

主要原因如下：其一，现行农村家庭经济情况调查难度大。

由于家庭经济水平构成因素多元化，不仅包括在家务农获得的家庭农业生产经营收入和外出务工所得劳务报酬，还有地租收入以及财政供养、存款、车辆、社保、贷款、房产等。

此外随着经济的发展，进城务工人员逐年增加，人口外流严重，人户分离现象常有发生。

一方面个人信息保护和各平台之间信息未实现完全共享，无法确切核查各个家庭经济水平；另一方面存在对实际收入水平和家庭经济情况进行隐瞒，甚至通过转移财产等手段骗保现象。

因此要核定收入、精准确定农村家庭实际收入和资产状况的难度较大。

其二，识别角度固化，将消费品类型作为衡量指标，将家庭消费品分为生活必需品和高档品，根据不同类型消费品的数量和价格来判断家庭的收入情况。

这其中存在一个误区，现拥有的高档品，只能体现出该家庭在购买该高档品时的家庭经济情况，不能体现当下的经济状况，若一刀切，不深入调查评估，则政策执行过于固化。

其三、农村低保救助条件单一，以家庭人均收入作为主要衡量标准，但现实中会存在多样性的贫困现象。

如：部分家庭仅由于当年自然灾害等不可预测情况而收入骤降，低于低保标准线，实际生活水平并未大幅度降低，但被纳入低保救助范围内；

还有另一部分家庭本身人均收入水平高于低保标准线，但是由于家庭成员身体原因存在持续性的大额医疗支出，导致实际家庭经济水平较低，但并未被纳入低保救助范围。

其四，存在精俘获现象。

由于低保救助对象是根据自下而上核查程序筛选出来，会出现与村干部关系密切的家庭获取信息的速度快、准确性高，而获得低保的概率提高，还存在基层干部受绩效考核要求的影响，会更关注有能力脱贫的家庭而容易忽略最弱势群体。

其五，农村低保家庭在生活水平提升后，不愿意退出低保行列，不如实填报家庭真实情况，无法实现“应退即退”。

（三）福利化倾向，存在福利依赖

2007年，低保制度在农村全面推行，农村贫困人口享受到了国家政策带来的福利，增进了民生福祉。

但是随着农村低保制度完善、保障水平逐年提高，并且扩大兜底范围，表现为与较高标准的住房救助、医疗救助、就业救助、生活费用减免等保障挂钩，形成“福利叠加”。

低保户有了“特权户”特征，因此低保名额引起农村居民的激烈竞争，而且低保的福利化倾向会导致一部分贫困人口丧失凭借自身能力和努力自己脱贫的动力和积极性，形成“福利依赖”。

“福利捆绑”的建立旨在从多角度缓解贫困现状，但易出现“条块分割”现象，即不同福利救助政策是通过对应的管理部门向下传递，政策“条条”向下传递，最终到达乡镇一级的干部手中。

但面对政策的向下传递，乡镇是以一个整体进行承接，乡镇干部由于与不同贫困情况的村民存在信息不对称，并且入户走访调查各家情况的工作量庞大，很难将政策与村民“条条对应”。

而低保正好是一个很好的衡量贫困人口的标准，因此，就将各项政策与低保户相挂钩，导致了低保户的过度“福利叠加”。

农村低保制度的改进建议

1、提高农村低保保障水平

农村低保的兜底水平应进行动态调整，充分考虑当地的经济社会条件，综合考虑物价水平，适当调整生存需求标准，不仅要保证受保对象的基本生活水平，还要满足受保对象发展所需的其他条件，从而逐步提高保障水平。

因此，需要建立多层次的低保对象认证标准，不仅要核实每户家庭的人均收入水平，还要从生活方面入手，将衣食住行等生存所需以及网络、交通等建设精神文明的刚性支出纳入到低保对象的认证标准中，作为是否享受低保的参考依据。

合理的低保标准线，首先要能够保障贫困家庭的基本生存需求和精神文化需求，其次不能过高造成财政负担过重，而且避免受助者出现“福利依赖”。

2、构建综合型兜底保障体系

脱贫攻坚时期，我国对绝对贫困的衡量主要是以收入作为基本标准，对农村低保受助对象认定时适当考虑其他因素，如家庭成员因病因残因意外事故导致无劳动能力等。

在开展低保兜底救助过程中，大部分情况也是通过给予货币补贴使其家庭人均收入高于贫困线帮助脱贫。

解决绝对贫困，需要解决的是贫困家庭的基本生存问题，所以给予货币救助是最有效最直接的方式。

但是自2020年后，我国的贫困问题已变为缓解相对贫困，相对贫困的核心问题不再是基本生存保障，而是贫困人员的自身发展问题。

2020年实现的脱贫中有2000多万贫困人口是丧失了劳动能力依靠兜底保障而实现了脱贫，但从本质上来看，他们依然是存在缺乏自身发展内生动力、抵御风险能力低、生活水平相对较低等问题的群体。

因此，在乡村振兴阶段，我国的减贫事业关注点，不仅要聚焦于收入低下或物质匮乏问题，还应关注贫困人口的教育、医疗等公共服务获得水平和自身发展机会及能力。

针对相对贫困的致贫原因，构建多维度农村低保兜底保障体系，增强服务功能，提供多元化兜底保障服务，满足贫困人口的多样化需求，并且与其他社会救助制度构建协同机制，共同发力，形成综合型兜底保障体系，打破传统的单一救助形式。

既要提供物质保障和现金救助，又要为贫困人口提供自身发展的机会，给予发展的渠道，激发其发展动力。

可以将贫困人口根据致贫原因进行分类，具有针对性的对其给予帮扶。

对具有发展潜力的贫困人口，将农村低保的现金补贴形式转变为就业补贴、教育补贴等形式；对因病致贫的贫困人口，则转变为医疗补贴；针对因自然灾害等突发性家庭收入冲击，则给予临时补贴。

从多维度有针对性给予救助，提高补贴的有效性。

3、科学框定兜底保障对象

2020年后，缓解相对贫困问题应提上日程，相对贫困的衡量标准，随着居民生活水平提高而不断提高，缓解相对贫困问题成为了我国减贫事业的出发点和落脚点。

在乡村振兴战略的推动下，农村最低生活保障制度的救助对象范围扩大是一个必然趋势，不同致贫原因、不同贫困风险程度的农村家庭纳入低保救助范围内，将形成一个庞大的受助群体。

兜底对象主要包括了三类，第一类是丧失劳动能力，无法实现自主脱贫的深度贫困群体，这部分群体依靠兜底保障实现了收入水平上的脱贫，但是由于无内生动力，无法实现自身发展，一旦脱离兜底保障，必然再次陷入贫困。

因此，针对这类型农村贫困人口，应持续性给予兜底保障，始终维持其收入高于贫困线，保障基本生存需求。

第二类是贫困线边缘人口，主要是目前未陷入贫困，但是处于贫困线边缘的，存在致贫风险，贫困脆弱性较高的群体。

随着贫困标准的提高，这部分群体也应被纳入低保保障范围内。

第三类是收入高于贫困标准线，但由于家庭成员存在老、弱、病、残等问题，对其生活水平造成影响，从相对贫困视角下看，这部分群体与社会其他群体相比，自身发展能力和难易程度、享受的公共服务等都处于劣势，因此，在扩大兜底对象范围时也应综合考虑这部分群体。